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同情用药制度:问题·借鉴·完善

朱奕奕等 国浩律师事务所 2022-03-20
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一、引 言

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近期新型冠状病毒疫情牵动人心,全国人民万众一心抗击疫情。根据武汉病毒研究所2020年2月4日发布的信息,武汉病毒研究所与军事医学研究院国家应急防控药物工程技术研究中心的研究人员通过联合研究,在抑制新型冠状病毒药物筛选方面取得重要进展,同时研究表明,瑞德西韦(Remdesivir)在细胞水平上能够有效抑制新型冠状病毒感染,但其在人体上的作用上则有待临床验证。

(一) 瑞德西韦的用药现状

瑞德西韦是美国制药公司吉利德公司在研的广谱抗病毒药物,在全球的任何国家都尚未获得批准。该款药物原本是针对埃博拉病毒研发的,但作用并不明显。然而,该药物对SARS冠状病毒、MERS冠状病毒均显示出具有潜在的治疗活性。虽然瑞德西韦在美国尚未获批,且正处于对埃博拉病毒的三期临床试验中,但根据美国的“同情用药”原则,该药被用于美国首例确诊新型冠状病毒患者的治疗中,并取得了成效。


2020年2月5日,北京中日友好医院专家团队在武汉市金银潭医院召开科技部应急攻关“瑞德西韦治疗2019新型冠状病毒感染研究”项目启动会,宣布启动对在研药物瑞德西韦治疗新冠状病毒患者的临床研究。美国制药公司吉利德公司表示将无偿提供研究所需的药物,并为研究的设计和开展提供支持。该药物在科技部、国家卫健委、国家药监局等多部门支持下,已经完成临床试验的注册审批工作。目前,药品运输、分组编盲等前期准备工作也已准备就绪,将采用随机、双盲、安慰剂对照方法展开。


据报道,2020年2月6日,瑞德西韦在武汉金银潭医院开启临床试验,第一批新型冠状病毒感染的重症患者开始接受用药。此次临床试验是在新型冠状病毒疫情严重的特殊情况下,在开展临床试验的机构内使用尚未得到批准上市的药物,属于“同情用药”制度的范畴。

(二) “同情用药”的考量

一方面,由于此次用作治疗的药物还是临床试验产品,并不是通过审批上市的药物,而且细胞实验上的成效并不能代表临床效果,因此,治疗的结果具有不确定性。在这种情况下,制药方和临床试验机构必须在伦理上有更充分的考量,以保护患者的权益作为首要任务。此次临床试验对于各方均是一项挑战,需要充分权衡利益与隐患。


另一方面,制药方、医疗机构和患者之间也将由于治疗结果的不确定而产生相应的矛盾纠纷。对于制药方来说,虽然通过试验获取有效的临床数据,对于后续药品的研究开发和获批有一定作用,但制药方需要进行临床试验申报、设计给药方案等一系列工作,并实时监控医疗机构“同情用药”的具体情况,主要包括患者用药后的情况等,这些工作需要大量的成本投入,对企业来说考验巨大。


对于医疗机构来说,试验药品的临床使用经验有利于该药品上市后使用,但试验阶段如何用药、用药剂量等问题也是其面对的一大难题。对于患者来说,患者应有权知悉相关情况,并签署知情同意书,但获益与风险并存。

(三) 本文的研究内容

我国2019年修订的新《药品管理法》第23条对同情用药制度作出了原则性规定,虽然明确了使用药物的条件为“正在开展临床试验的用于治疗严重危及生命且尚无有效治疗手段的疾病的药物”,但适用对象局限于“在开展临床试验的机构内用于其他病情相同的患者”,并且规定中未对“同情用药”制度的申请人、申请程序及责任承担等后续问题进行明确。


“同情用药”制度在国际上已践行多年,积累了相当丰富的经验。[注1]美国是全世界最早建立同情用药制度的国家,从20世纪60年代至今,美国的同情用药制度在经历不断地修改补充后,已经形成了一个完善的体系,此外,加拿大、英国等国也建立了同情用药制度。我国2017年发布的《拓展性同情使用临床试用药物管理办法(征求意见稿)》(以下简称“《同情用药办法征求意见稿》”)虽然针对拓展性临床试验,较为详细的规定了同情用药制度的目标人群、适用情形、申请人和适用程序等,但目前该项规定并未正式颁布,而2019年修订的新《药品管理法》第23条则仅对我国的同情用药制度作出了相对原则的规定。对此,本文将从我国现有的法律规定出发,借鉴国外“同情用药”制度的发展经验,并结合《同情用药办法征求意见稿》,对我国“同情用药”制度的细化与完善提出建议。

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二、我国现行法律框架下的“同情用药”制度

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(一) 我国“同情用药”制度的历史沿革

从目前检索的我国现行药品管理制度的规定来看,我国“同情用药”制度规范的历史沿革呈现出以下脉络:


2017年10月8日,中共中央办公厅、国务院办公厅出台《关于深化审评审批制度改革鼓励药品医疗器械创新的意见》(以下简称“《意见》”),就深化我国药品和医疗器械审评审批制度的改革问题,在《意见》中首先提出要“改革临床试验管理”,其中指出:“(七)支持拓展性临床试验。对正在开展临床试验的用于治疗严重危及生命且尚无有效治疗手段疾病的药品医疗器械,经初步观察可能获益,符合伦理要求的,经知情同意后可在开展临床试验的机构内用于其他患者,其安全性数据可用于注册申请。”从目前来看,上述《意见》要求是我国“同情用药”制度规范逐步形成和发展的开端。[注2]


为配套中央出台的上述《意见》要求,数月后,国家食品药品监督管理总局办公厅于2017年12月15日发布了《同情用药办法征求意见稿》,其中第二条规定:“拓展性同情使用临床试验用药物是指在一些情况下,患者不能通过参加临床试验来获得临床试验用药物时,允许在开展临床试验的机构内使用尚未得到批准上市的药物给急需的患者。拓展性同情使用临床试验用药物是临床试验的一种形式,也称拓展性临床试验”,将同情用药制度规定为临床试验的一种形式,并称之为拓展性临时试验。《同情用药办法征求意见稿》较为详细的规定了同情用药制度(拓展性临床试验)的目标人群、适用情形、申请人和适用程序等。但遗憾的是,目前该项规定自征求意见结束后并未正式颁布。


直到约两年后,《中华人民共和国药品管理法》的最新修订版本(即“新《药品管理法》”)于2019年8月26日公布,并自2019年12月1日起正式施行。借助这次大修,新《药品管理法》将旧法中没有规定的多项药物临床试验新制度上升为法律规定,其中就包括同情用药制度。新《药品管理法》第23条规定:“对正在开展临床试验的用于治疗严重危及生命且尚无有效治疗手段的疾病的药物,经医学观察可能获益,并且符合伦理原则的,经审查、知情同意后可以在开展临床试验的机构内用于其他病情相同的患者。”自此,我国初步的“同情用药”制度规范得以落地。

(二) 目前我国“同情用药”制度的规范解析

根据新《药品管理法》第23条的规定,可以对我国“同情用药”规则的适用进行解构分析,但同时由于新《药品管理法》第23条仅对“同情用药”制度进行了初步规定,因此,笔者进一步结合《同情用药办法征求意见稿》中的相关规定,对新《药品管理法》第23条的内容进行初步分析:

1. “同情用药”的药物范围:正在开展临床试验的用于治疗严重危及生命且尚无有效治疗手段的疾病的药物

根据新《药品管理法》第23条的规定,相关药物必须同时符合“正在开展临床试验”、“用于治疗严重危及生命”和“用于尚无有效治疗手段的疾病”三个要件才属于“同情用药”的药物范围。根据《同情用药办法征求意见稿》第7条的规定:“药审中心在临床试验用药物已取得的安全性和有效性数据的基础上,来决定是否批准拓展性临床试验申请”,根据该项规定,相关药物在进行“同情用药”前,还必须已取得相关的安全性和有效性数据。

2. “同情用药”的适用前提:经医学观察可能获益,并且符合伦理原则,经审查并由患者知情同意

新《药品管理法》第20条规定:“开展药物临床试验,应当符合伦理原则,制定临床试验方案,经伦理委员会审查同意。伦理委员会应当建立伦理审查工作制度,保证伦理审查过程独立、客观、公正,监督规范开展药物临床试验,保障受试者合法权益,维护社会公共利益。第21条规定:“实施药物临床试验,应当向受试者或者其监护人如实说明和解释临床试验的目的和风险等详细情况,取得受试者或者其监护人自愿签署的知情同意书,并采取有效措施保护受试者合法权益。”“同情用药”作为拓展性药物临床试验,属于药物临床试验,亦应当符合上述规定有关“符合伦理原则并经审查”及“患者知情同意”的要求。


除此之外,“同情用药”适用还有一个要求,即“经医学观察可能获益”。《同情用药办法征求意见稿》第6条规定:“参加拓展性临床试验的患者需经医生评估患者的临床获益超过潜在风险并签署知情同意书。”第14条规定:“研究者应对患者的病情进行判断,基于研究药物已获得的数据,评估患者使用该药物的获益大于风险,并在取得受试者的书面知情同意后,参考GCP(《药物临床试验质量管理规范》)的要求,按照给药方案开展临床治疗工作,同时收集临床治疗过程中的药物发放和使用信息、不良事件等。”


综上所述,“经医学观察可能获益”、“取得患者的知情同意”以及“符合伦理原则并通过审查”构成“同情用药”的适用前提。

(三) 目前我国“同情用药”制度存在的问题

由于目前我国关于“同情用药”的现行规范中真正落地的只有新《药品管理法》第23条,作为一个初步规范,对于“同情用药”制度的很多细节问题未能给出及时有效的回应。此外,国务院《中华人民共和国药品管理法实施条例》在新《药品管理法》发布施行以来尚未进行修订,因此,关于我国“同情用药”制度的细节规定也未能在其中找到更多规范依据。结合《同情用药办法征求意见稿》的相关规定,笔者认为,目前我国“同情用药”制度存在的主要问题如下:

1. “同情用药”的申请人和适用程序仍不明确

新《药品管理法》将“同情用药”制度的适用对象局限于“在开展临床试验的机构内用于其他病情相同的患者”,相对而言,该对象范围较小,并且也未就紧急情况作出分类规定。此外,该规定也并未明确“同情用药”的申请人,亦未对申请需要提供的资料以及有关药物有效性、安全性的初步数据进行规定,“经医学观察可能获益”的判断标准和伦理审查的程序和原则并不明确。


关于上述问题,新《药品管理法》中并未有详细规定,但有些问题已在《同情用药办法征求意见稿》中有了初步规定。比如,《同情用药办法征求意见稿》第5条规定:“注册申请人需向国家食品药品监督管理总局药品审评中心(以下简称药审中心)申请开展拓展性临床试验,获得批准后方可实施。”以该规定而言,“同情用药”制度的申请人限于药品注册申请人,通常是指药物研发企业或研究机构而不包括相关疾病患者。又如,《同情用药办法征求意见稿》第9条规定:“注册申请人应提交申请资料,包括原注册临床试验申请或上市申请受理号、申请拓展性同情使用临床试验用药物的背景及给药方案、前期临床试验总结等”,对申请“同情用药”的申请资料进行了初步规定。

2. 患者保护权益方面的细节规定仍不明确

上述“同情用药”的申请和适用程序自然在很大程度上可以影响患者权益的维护,同时,上述申请和适用程序规则设计的目的之一就应该是保护患者权益。


除此之外,有关患者权益保护还应该包括“同情用药”制度的很多细节设置,比如“同情用药”的药物费用患者是否需要支付、患者的个人信息和疾病情况如何保密和使用披露等等。比如,《同情用药办法征求意见稿》第13条就规定:“在拓展性临床试验期间,原则上不允许注册申请人对临床试验用药物收费。”第15条规定:“患者应本着自愿的原则参与拓展性临床试验,并仔细阅读、理解、签署知情同意书。在治疗过程中,患者有权在任何时间终止使用药物。”

3. 有关“同情用药”可能引起的相关情况处置及相关主体法律责任的规定仍不具体

从法理上来说,“同情用药”作为拓展性的临床药物试验,新《药品管理法》有关“药物临床试验”法律责任的规定应可适用在“同情用药”中,比如新《药品管理法》第125条及第126条的相关规定。


但是“同情用药”作为一项拓展性的临床药物试验,应在前述基础上有其区别性或更加具体的针对其适用后相关情况出现的处置程序或相关主体法律责任的规定。比如,《同情用药办法征求意见稿》第11条就规定“注册申请人……对药物的分发、剩余药物的收回进行记录,保证药物的可追溯性。及时和临床医生沟通,监督、管理临床医生对药物的使用。试验结束后向药审中心提交药物使用的总结。如试验超过一年则需向药审中心递交年度报告。”第17条第(三)项中就规定:“申请人需确保注册临床试验的顺利开展以收集充分的有效性和安全性数据以支持产品顺利上市惠及更多的患者。如果拓展性临床试验影响到注册临床试验的顺利开展则药审中心有权要求停止拓展性临床试验。”

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三、国外对同情用药制度的规定与发展

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(一) 美国的同情用药制度

在美国,同情用药的内涵被界定为对于患有严重或危及生命疾病的患者,在无法通过现有药品或入选临床试验来得到有效治疗时,可以申请在临床试验之外使用未经上市许可的试验用药物进行治疗。[注3]最初,美国同情用药制度的程序是由重症或绝症患者的医生向美国食药局(Food and Drug Administration, FDA)请求为该患者获取某种试验用药物,再由机构的审批人员来判断是否应该批准该医生的请求,该程序在支气管肺部疾病相关的临床试验中取得了较好的效果,但是由于20世纪80年代艾滋病在美国的爆发,前述程序在1987年为美国食药局建立的新监管途径取代,后者允许大量重症和晚期患者在临床试验之外获得试验性药物。[注4]


在同情用药的适用对象从临床试验扩展到临床试验外之后,美国食药局在2009年8月大幅度修订了同情用药的准入规定,对适用对象即患者进行了分类。根据患者人数的不同,美国将同情用药划分为三种不同类型,分别为“单个患者”、“中等规模患者”和“广泛使用”,不同类型的申请有不同的审批时间。对于“中等规模患者”和“广泛使用”这两种情况,则由于人数较多,需要申请者向美国食药局提交书面申请材料,美国食药局会在收到申请的30天内作出答复。美国同情用药制度为“单个患者”设立了一种紧急程序,在单个患者急需救治的情况下,患者的医生无需提交书面申请,可直接通过电话等便捷方式向相关部门提出申请,答复日期也无需30天,美国食药局可直接通过电话授权药物的紧急使用。针对不同情形三种类型的准入方式所需的不同审批时间,有效的保障患者权益,使患者能够及时获取药物。从中可见,美国同情用药制度对患者进行了明确的分类,并关注到紧急情况的加急处理,申请人是患者的医生,监管审查机构为美国食药局。

(二) 其他国家的同情用药制度

1. 加拿大的同情用药制度:特别使用计划(Special Access Program, SAP)[注5]

通过SAP,罹患威胁生命疾病的重症患者在运用常规治疗方法但却未获治愈的前提下,由医生通过信件、电话、发传真或发电子邮件等方式,为患者向SAP申请使用尚未被允许上市销售流通的各类处于研究阶段的非上市药物,包括化学药品、生物药品和放射性药品等;该申请由加拿大药品监管部门审核批准。从中可见,加拿大SAP的适用对象也并不局限于临床试验,申请人为医生,并由医生向SAP这个计划提出申请,最终的监管审查机构为加拿大药品监管部门。


然而,由于SAP授权协议中并不包含确保药物安全、有效或高质量的全面评估和保证,为了平衡病人利益与适度风险,因此SAP 要求申请医生在使用同情用药前,获得患者的同意,从保障患者知情权的角度保护患者权益。

2. 英国的同情用药制度

和我国对于药品的管理和规定一样,英国的《药品管理法案》要求医药产品上市前应先获得监管部门的授权,但是,授权药物有时可能存在不能满足部分特殊临床需求的病人,为此《药品管理法案》允许根据医生的需求,制造和供应未经授权的针对特殊病症的医药产品即“特药”,并专门应用于这些针对特殊需求的病患,在“特药”的使用过程中,医生必须保留基本的医疗记录,并向“英国药品管理局”报告药物的副作用。


如果“特药”是在英国制造,则要求制造者持有由“英国药品管理局”签发的特殊许可证。对于“特药”不得进行宣传,并且如果有经过授权的同类产品上市,“特药”也就不得再提供了。

(三) 小结

从上述各国的相关规定中可见,一般同情用药的程序如下:

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四、国外同情用药制度对我国的启示

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目前,我国新《药品管理法》第23条仅对同情用药规则作出了初步的规定,明确了同情用药制度的适用药物,即为正在开展临床试验的用于治疗严重危及生命且尚无有效治疗手段的疾病的药物,但是适用对象较为局限,仅限于在开展临床试验的机构内用于其他病情相同的患者,此外,新《药品管理法》并未就其申请人、申请程序及监管制度、责任承担等问题作出明确,对此可借鉴国外的既有规定,以及尚未正式颁布的《同情用药办法征求意见稿》,以进一步明确同情用药制度的相关细节。

(一) 明确同情用药制度的适用对象和申请人

一方面,结合《同情用药办法征求意见稿》第3条规定:“拓展性临床试验的目标人群是患有危及生命或严重影响患者生活质量需早期干预且无有效治疗手段的疾病的患者。”第4条规定:“下列情况可考虑使用尚未得到批准上市的药物给急需的患者:(一)患者因不符合试验入组/排除标准而不能参加新药注册临床试验;(二)因地域或时间限制等原因无法参加新药注册临床试验;(三)注册临床试验已经结束但该研究药物尚未获批在中国上市,且已有的研究数据初步显示该药在中国拟注册适应症人群中可能的有效性和安全性。”另一方面,借鉴美国、加拿大等国对于“同情用药”适用对象的规定,相关患者不应局限于临床试验,而应是罹患特定疾病且处于特定治疗阶段,但现有治疗方法已经用尽,且无法参与到已有的药物临床试验中的患者。


此外,根据《同情用药办法征求意见稿》的规定,用药申请人为药品申请人,即由药品申请人向药审中心申请开展拓展性临床试验,获得批准后方可实施。然而,应关注到药品申请人虽熟悉药物的作用,但对于患者的病理和体征并不熟悉。在国外,美国、加拿大和英国等国都将申请人规定为患者的医生。由患者的医生作为申请人具有合理性,因为患者的医生对于患者病情较为熟悉,而且又具有专业性,了解相关药物与患者体质的适配度,并一定程度上能够全面考虑到药物对于不同患者的副作用。


因此,“同情用药”的目标人群不应局限于临床实验对象,还应包括患有“同情用药”药物范围内相关疾病,但是因相关情况不能通过参加临床试验获得试验药物的其他患者,申请人应是相关患者的医生。

(二) 明确申请程序

美国、加拿大、英国等国“同情用药”的申请程序均是由相应患者的医生向有权机构进行申请,并等待机构的审批。其中,美国还根据患者的不同情形作出审批期限的区分,并关注到紧急情况下的有权机构的加急答复。


结合《同情用药办法征求意见稿》,我国“同情用药”的申请程序应由申请人向国家食品药品监督管理总局药品审评中心,并应提交申请拓展性同情使用药物的背景及给药方案、前期临床试验总结(若有)等申请材料。同时应根据患者的不同情形作出区分,针对病危患者或其他无法长时间等待书面审批结果的情形,应提供电话、邮件、线上等更简洁方法进行申请、审批与答复,使患者能够快速获得所需药物,进而通过多种情形、多种申请条件的方式,在注重患者风险效益平衡的基础上,为“同情用药”建立一个快速、有效的申请程序。

(三) 建立严格的监管制度

1. 患者知情同意权的保障

“同情用药”制度是为了在相关药物尚未通过临床试验、未获审批上市的情形下,但却对于特殊患者或特殊病症具有潜在的治疗活性时,能够通过“同情用药”的灵活制度安排,将相关药物及时给到急需用药的患者手中,因而,为患者建立一个完备的安全保障制度至关重要,患者的知情同意权与程序的公开透明由此构成该制度的核心。患者及其家属都应有机会充分了解试验用药物潜在的风险,并且患者除了享有知情同意权之外,还应自主作出选择,对于该试验用药物无论是否使用都不受来自他方力量的干扰。[注6]

2. 医生和制药方的相互监督

从医生和制药方的角度来说,正是由于“同情用药”的适用药物尚未上市,其风险及对不同人群的不良反应均尚不明确,因而,在监管与责任承担中,需要充分发挥制药方和医生的作用,由医生判断并审核患者是否满足同情用药的使用条件,制药方则应向医生和患者提供药物以及所使用的药物的安全报告、年度报告,在帮助医生判断患者使用药物的风险,充分保障患者的知情同意权[注7]


同时,可借鉴英国的规定,在“同情用药”的过程中,要求医生和制药方进行基本的医疗记录,并及时向药审中心上报不良反应、副作用等情况,从而形成医生和制药方相互监督的机制,平衡双方权利与义务,避免由于其中一方的不配合而阻碍患者的用药。

3. 药审中心的审批与严格监管

结合《同情用药办法征求意见稿》的规定,我国接受“同情用药”申请的有权机构应是药审中心,即国家食品药品监督管理总局药品审评中心。药审中心应负责审核申请,并在“同情用药”使用的整个过程中,进行实时督导,通过严格的监管机制,确保患者的知情权等相关权益,以及整个过程的公开、透明,保障用药的有效和安全,并在同类产品上市后停止提供同情用药的非上市药物。


除此之外结合《同情用药办法征求意见稿》对伦理委员会的规定,在患者及其家属面临关乎生命的选择时,为了避免其做出过于冲动的决定,应由伦理委员会介入,由其判断、审批“同情用药”的使用是否出于合理的判断,以达到保障患者利益的目的。

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五、总 结

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新《药品管理法》确立的同情用药制度较为原则,而且适用对象相对局限,并未明确相应的申请人、申请程序及监管、责任承担问题。未经批准上市的药物直接给到患者,不仅要“冷思考”,还应“且行且珍重”。一方面,接受“同情用药”的患者不是一般的受试者,而是正面临严重生命威胁的患者;另一方面,用作治疗的药物还是临床试验产品,治疗的结果具有不确定性。[注8]在这种情况下,应当建立完善的申请、审批及监管程序,确保患者的知情同意权等相关权益,同时保障用药的有效、安全。


首先,借鉴国外经验并结合《同情用药办法征求意见稿》,可建议将适用对象扩展至患有“同情用药”药物范围内相关疾病,但是因相关情况不能通过参加临床试验获得试验药物的其他患者,并将申请人明确为相关患者的医生。


其次,申请程序中应当分类分析,考虑到紧急情况的特殊处理,针对无法长时间等待书面审批结果的情形,应提供简洁方法进行申请、审批与答复,建立一个快速、有效的申请程序。


最后,对于监管制度,应充分保障患者的知情同意权,并应要求医生和制药方进行基本的医疗记录,并及时向药审中心上报不良反应、副作用等情况,从而形成医生和制药方相互监督的机制;药审中心应负责同情用药的审核申请,在“同情用药”使用的整个过程中实施实时督导,确保患者的知情权等相关权益,以及整个过程的公开、透明,保障用药的有效和安全。

注释及参考文献:

[1] 参见中国医药报:《“同情用药”制度建立提上日程:患者有望使用尚未上市新药》,载一点资讯,http://www.yidianzixun.com/article/0I2YG9TC/amp,最后访问日期:2020年2月7日。

[2] 参见赵晨阳、杨焕、高晨燕(国家药品监督管理局药品审评中心):《美国拓展性使用试验药物的现状及对我国的启示》,载《中国新药杂志》2019年第28卷第15期。

[3] 参见王璁,冷滨,于丹丹,管宇萌,张雪:《美国同情给药制度及其对我国的启示》,载《中国医学伦理学》2018年第12期。

[4] 参见王璁,冷滨,于丹丹,管宇萌,张雪:《美国同情给药制度及其对我国的启示》,载《中国医学伦理学》2018年第12期。

[5] 参见刘颖,杨健,宋文质:《同情用药及其实施程序初探》,载《法治与社会》2012年第12期。

[6] 参见王璁,冷滨,于丹丹,管宇萌,张雪:《美国同情给药制度及其对我国的启示》,载《中国医学伦理学》2018年第12期。

[7] 参见刘颖,杨健,宋文质:《同情用药及其实施程序初探》,载《法治与社会》2012年第12期。

[8] 参见中国医药报:《“同情用药”制度建立提上日程:患者有望使用尚未上市新药》,载搜狐网,http://www.sohu.com/a/214242661_387211,最后访问日期:2020年2月7日。

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作者简介

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朱奕奕

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